prawnik zus poznańPoniżej prezentujemy wybrane fragmenty istotnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt K 5/11 orzekł że art. 114 ust. 1a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, z 2010 r. Nr 40, poz. 224, Nr 134, poz. 903, Nr 238, poz. 1578 i Nr 257, poz. 1726 oraz z 2011 r. Nr 75, poz. 398, Nr 149, poz. 887, Nr 168, poz. 1001 i Nr 187, poz. 1112) jest niezgodny z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 oraz z art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Czego dotyczyła sprawa

Aby dokonać pełnej rekonstrukcji normy wynikającej z zakwestionowanego przepisu niezbędne jest przedstawienie brzmienia art. 114 ust. 1 ustawy FUS. Powołany przepis przewiduje, że: „Prawo do świadczeń lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w sprawie świadczeń zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość”.
Zgodnie z zakwestionowanym art. 114 ust. 1a ustawy FUS: „Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji okaże się, że przedłożone dowody nie dawały podstaw do ustalenia prawa do emerytury lub renty albo ich wysokości”.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich (wnioskującego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją wskazanego przepisu)  wprowadzenie do ustawy FUS art. 114 ust. 1a zmieniło sytuację prawną w zakresie trwałości decyzji wydawanych w sprawie świadczeń emerytalnych i rentowych. W nowym stanie prawnym, podstawę weryfikacji przez organ rentowy prawomocnej decyzji stanowiły nie tylko nowe dowody lub ujawnione okoliczności, istniejące przed wydaniem decyzji (wcześniej nieznane organowi), lecz również odmienna ocena dowodów, które były brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Organ rentowy, w dowolnym momencie, mógł zatem dokonać odmiennej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, z punktu widzenia ich znaczenia dla ustalenia prawa do emerytury lub renty albo ich wysokości.

Jaka była praktyka stosowania art 114 ust. 1 ustawy FUS

Trybunał wskazał, że praktyka stosowania art. 114 ust. 1 ustawy FUS dowodzi, że w szczególności ten właśnie przepis stanowił podstawę ponownego ustalenia prawa do świadczeń, w tym także do wcześniejszej emerytury przyznawanej na podstawie przepisów rozporządzenia z 1989 r. „Ponowne ustalenie” niejednokrotnie w istocie oznaczało uchylenie prawomocnej decyzji korzystnej dla osoby zainteresowanej. Z analizowanych orzeczeń wynika, że tożsame okoliczności (np. ocena zaświadczenia o stanie zdrowia dziecka) kwalifikowane są bądź jako „odmienna ocena przedłożonych wraz z wnioskiem o emeryturę dowodów”, co powinno wykluczyć dopuszczalność weryfikacji decyzji (zob. uchwała SN z 5 czerwca 2003 r., sygn. akt III UZP 5/03), bądź jako „ujawniona okoliczność braku dowodu spełnienia jednego z warunków”, co weryfikacji nie wyklucza (zob. wyroki SN z 28 stycznia 2004 r., sygn. akt II UK 228/03 i z 5 maja 2005 r., sygn. akt III UK 242/04).

Jaka była praktyka stosowania art. 114 ust. 1a ustawy FUS

Zasadnie można twierdzić, praktyka stosowania art. 114 ust. 1a ustawy FUS, a w szczególności praktyka organów rentowych, dowodzi, że kwestionowany przepis stanowił podstawę ponownego ustalenia prawa do emerytury lub renty wówczas, gdy po uprawomocnieniu się decyzji okazywało się, że przedłożone dowody nie dawały podstaw do ustalenia prawa do emerytury lub renty albo ich wysokości. W ramach tak sformułowanej przesłanki organy rentowe dokonywały w istocie ponownej (odmiennej) oceny przedłożonych pierwotnie dowodów.

Wobec przyjętych w doktrynie prawnej i orzecznictwie poglądów dotyczących kwestii wzruszalności decyzji rentowych, należy skonstatować, że instytucja ta jest instrumentem pozwalającym na przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, niezbędne jest jednak w takim wypadku ustanowienie odpowiedniej granicy, poza którą niedopuszczalne byłoby wzruszenie decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji (stwierdzając ich prawomocność), a z drugiej strony, bez względu na przyczynę wadliwości decyzji, nie przewidywać żadnych ograniczeń ich wzruszania. Konieczność wyważania interesów jednostki i interesu publicznego zobowiązuje ustawodawcę do wskazywania przesłanek wzruszania decyzji, które uniemożliwią arbitralne, niczym nieograniczone działania władzy publicznej.

Prawo nie może stawać się „pułapką dla obywatela”

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana także zasadą lojalności państwa względem obywateli, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, „by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny” (wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29). Opierają się one zatem na pewności prawa, czyli takim zespole cech przysługujących prawu, które gwarantuje jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiając jej decydować o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwa, a zarazem znajomości konsekwencji prawnych, jakie postępowanie to może za sobą pociągnąć (zob. wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138).

Artykuł 114 ust. 1A narusza zasadę zaufania obywateli do państwa prawomocność decyzji w sprawach rentowych i emerytalnych ma charakter iluzoryczny

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, art. 114 ust. 1a ustawy FUS, jako przesłanka weryfikacji prawomocnych decyzji rentowych, narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Nie można w każdym wypadku usprawiedliwiać ingerencji w ustalone prawomocną decyzją uprawnienia jednostki potrzebą przywrócenia stanu zgodnego z prawem.
Należy zgodzić się z wnioskodawcą, że w świetle regulacji zawartej w art. 114 ust. 1a ustawy FUS deklarowana przez ustawodawcę prawomocność decyzji wydawanych w sprawach emerytalnych i rentowych ma w istocie charakter iluzoryczny. Tego typu prawomocność nie jest żadnym gwarantem stabilizacji sytuacji prawnej i życiowej jednostki, skoro organ rentowy w każdym czasie i tylko na podstawie odmiennej oceny dowodów może pozbawić jednostkę przysługujących jej praw.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie może być tak, że organ, po upływie kilku czy kilkunastu lat (a nawet dwudziestu), w reakcji na stwierdzone nieprawidłowości w procesie ustalania prawa do świadczeń uzyskuje „doraźny instrument” umożliwiający weryfikację świadczeń. Taką rolę miał spełnić art. 114 ust. 1a ustawy FUS, stwarzając swoistą pułapkę dla świadczeniobiorców, którzy mają podstawy żyć w przeświadczeniu, że raz zweryfikowane dowody, uznane za wystarczające, nie zostaną ponownie ocenione.

Na czym polega pułapka prawna?

„Pułapka prawna” polega w niniejszej sprawie na tym, że obywatel, opierając się na dokonanej przez organ władzy publicznej ocenie przesłanek nabycia prawa i działając w zaufaniu do dokonanej oceny, podejmuje istotne decyzje życiowe (np. rezygnacja z zatrudnienia), a następnie – gdy okaże się, że decyzje organu były błędne – ponosi wszelkie konsekwencje tych błędów. Dzieje się tak również wtedy, gdy obywatel swym zachowaniem w żadnej mierze nie przyczynił się do sformułowania błędnych ocen. W rezultacie ponoszenia tych konsekwencji obywatel znajduje się często w bardzo niekorzystnej dla siebie sytuacji – traci prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację, uzyskać ponownie zatrudnienia. Taka sytuacja oznacza zawsze naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa, niezależnie od oceny dokonywanej przez pryzmat zasady ochrony praw słusznie nabytych.

Co uznał Trybunał za niezgodne z Konstytucją?

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, prawomocność (trwałość) decyzji, niezależnie od jej przedmiotu, wymaga, aby przesłanki jej wzruszenia były precyzyjnie określone. Jeżeli uzasadnieniem trwałości ma być zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, to ustawodawca powinien gwarantować tę trwałość przede wszystkim przez niedopuszczalność ponownej, odmiennej oceny raz już ocenianych dowodów.

Trybunał Konstytucyjny pragnie wszakże zwrócić uwagę na dwie kwestie związane z wykładnią tego przepisu. Pierwsza dotyczy braku precyzyjnego rozróżnienia między „nowymi dowodami” a „ujawnionymi okolicznościami”, które organ powinien brać pod uwagę. Ten brak precyzji pozwala na dokonywanie w pewnych wypadkach dowolnej rekwalifikacji okoliczności i dowodów stanowiących podstawę wzruszenia prawomocnych decyzji rentowych

Druga kwestia dotyczy  kryteriów ograniczających wzruszalność prawomocnych decyzji rentowych. Kryteria tego rodzaju powinny znaleźć bezpośredni wyraz w ustawie. Mamy tu bowiem do czynienia z sytuacją ograniczenia prawa wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji, a w konsekwencji z koniecznością dokonywania tych ograniczeń w myśl dyspozycji zawartych w art. 31 ust. ust. 3 Konstytucji.

Prawomocność decyzji powinna oznaczać ograniczenia wzruszalności tej decyzji

W art. 114 ust. 1a ustawy FUS mamy do czynienia z brakiem jakichkolwiek ograniczeń wzruszalności: brak ograniczeń czasowych, brak wskazania rodzajów naruszeń prawa mogących stanowić podstawę wzruszenia prawomocnej decyzji przy równoczesnej możliwości weryfikacji ocennych przesłanek warunkujących nabycie prawa. Należy zgodzić się z poglądem, że w pewnych wypadkach błąd organu rentowego może stanowić podstawę wzruszenia prawomocnej decyzji. Jednak art. 114 ust. 1a ustawy FUS wypadków tych nie precyzuje. Nieograniczona możliwość rekwalifikacji dowodów, które stanowiły podstawę wydania pierwotnej decyzji potwierdzającej nabycie prawa, nie spełnia standardu konstytucyjnego.
Zakwestionowany przepis narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji.

Tylko wyjątkowe okoliczności – równowaga między uzasadnionym interesem jednostki a interesem publicznym

Należy zgodzić się z wnioskodawcą, że ponowne ustalenie prawa do świadczeń musi być uzasadnione wyjątkowymi okolicznościami, tak aby została zachowana równowaga pomiędzy uzasadnionym interesem jednostki a interesem publicznym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego,  należy wyważyć wartości przemawiające za utrzymaniem możliwości weryfikacji takich decyzji w każdym czasie oraz wartości skłaniające do utrzymania w obrocie prawnym błędnej decyzji rentowej, podjętej wyłącznie ze względu na zaniedbania organu rentowego.

Prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego a zwłaszcza praw emerytalno- rentowych podlegają szczególnej ochronie

Trybunał Konstytucyjny podkreśla zasadność szczególnie intensywnej ochrony prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, a zwłaszcza praw emerytalno-rentowych. Szczególna ochrona tych praw pozostaje w ścisłym związku nie tylko z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ale także z zasadą wzajemności świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Ubezpieczony bierze udział w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego, z którego wypłacane są świadczenia. Oczekuje, że w razie zajścia określonych zdarzeń, uniemożliwiających mu działalność zarobkową, uzyska świadczenia określone przez prawo (zob. wyrok TK z 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1, dotyczący nabycia prawa do wcześniejszej emerytury na podstawie rozporządzenia z 1989 r.). Osoba ubezpieczona miała więc prawo oczekiwać, że w razie niemożności kontynuowania zatrudnienia np. z powodu konieczności opieki nad dzieckiem, po spełnieniu przesłanek określonych w odpowiednich przepisach i po złożeniu odpowiednio udokumentowanego wniosku, uzyska świadczenie emerytalne. Uzyskanie pozytywnej decyzji potwierdza te oczekiwania. Ujawniony błąd organu rentowego (niezawiniony w żadnej mierze przez świadczeniobiorcę) nie może prowadzić w nieograniczonym zakresie do weryfikacji i wzruszenia prawomocnych decyzji.

Skutki wyroku – wznowienie postępowań

Naruszenie Konstytucji, polegające na tym, że organ rentowy mógł w dowolnym czasie, bez żadnych ograniczeń, dokonać odmiennej oceny dowodów, które były brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji, wymaga przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji).
Stwierdzenie niezgodności art. 114 ust. 1a ustawy FUS z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 oraz z art. 67 ust. 1 Konstytucji umożliwia wznowienie tych postępowań, w wyniku których zostały podjęte rozstrzygnięcia na podstawie ocenionego przez Trybunał Konstytucyjny art. 114 ust. 1a ustawy FUS.

Jakie mamy możliwości w związku z wyrokiem Trybunału?

 

Na wstępie należy wskazać, że nie każda sprawa, która zakończyła negatywnie dla zainteresowanego powoduje automatycznie możliwość wznowienia postępowania w sprawie. Musi to być sprawa, w której zastosowanie znalazł uchylony przepis. Wobec powyższego zachęcamy do korzystania z pomocy Kancelarii w celu sprawdzenia, cz dana sprawa ma szanse na pozytywne rozstrzygnięcie w wyniku wznowienia. Pozwoli to na uniknięcie dodatkowych , niepotrzebnych kosztów. Należy zwrócić uwagę na krótkie terminy – 1 miesiąc od  ogłoszenia wyroku Trybunału jeśli w sprawie nie toczyło się postępowanie sądowe a decyzję doręczono nie dawniej niż 5 lat temu, lub 3 miesiące ogłoszenia wyroku Trybunału, jeśli w sprawie toczyło się postępowanie sądowe zakończone prawomocnym wyrokiem.

 

Link do pełnej treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego

 

Zobacz również:

 

Zakres usług Kancelarii w sprawach ZUS

Skontaktuj się z Kancelarią  lub umów spotkanie